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深化公共财产法律治理制度改革
2019-02-19 08:28 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:王海洋 字号

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  习近平总书记在民营企业座谈会上指出:“我国公有制经济是长期以来在国家发展历程中形成的,积累了大量财富,这是全体人民的共同财富,必须保管好、使用好、发展好,让其不断保值升值,决不能让大量国有资产闲置了、流失了、浪费了。”这些财产是全体人民的公共财产,是人自由全面发展和劳动者共同富裕的物质基础,也是经济发展和国家富强的重要保证。为此,就需要建立科学合理的公共财产法律治理体制。然而,从宪法和法律上的规定看,社会主义公共财产的管理体制是政府主导型的法律体制。在实践中,这种政府主导型管理体制的经济效率有待提升。为此,就需要转变公共财产的法律治理体制,即从管理型的体制转变成治理型的体制。

  我国目前采取的是

  政府主导型管理体制

  《宪法》第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”“国家保护社会主义的公共财产,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”从宪法实施的角度看,《宪法》第12条的规定意味着社会主义公共财产的治理模式有待于下位法律形成。

  通过对公共财产相关法律规范的梳理可以发现,目前我国公共财产的管理体制是政府主导型的,它有以下三个方面的特征。

  第一,公共财产的管理主体是公权力主体。宪法和法律是以所有权归属为标准规定公共财产的内容的。按照这一标准,公共财产包括国家所有的财产、集体所有的财产和私人所有的公共财产。在这三种类型的公共财产中,国家所有财产和集体所有财产的管理主体是承担行政职能的公权力机关,这是没有疑问的。国家所有财产的管理主体是国务院,由国务院代表国家行使所有权(《物权法》第45条第2款)。集体所有财产的管理主体是村民委员会(《村民委员会组织法》第8条)。村民委员会是基层群众自治性组织(《村民委员会组织法》第2条),它根据《村民委员会组织法》的授权行使行政职能,因此可以说集体所有财产的管理主体是公权力主体。私人所有的公共财产(如私人所有的文物、公益性的社会组织)是比较特殊的,它一方面适用私法规则,另一方面承担特定的公共功能,受到诸多公法规则的限制。尽管如此,私人所有公共财产的管理主体仍然是行政机关,是公权力主体。这是由于私法规则只有在不抵触公法规则的前提下才能得到适用。换言之,尽管私人所有的公共财产可以适用私法规则,以私法上的方式使用公共财产,但是由于公法规则优先,加之政府对公共财产的强力干预,私人所有的公共财产基本上是按照公法规则调控的。

  第二,管理手段公法化。从宪法和法律上看,我国公共财产的管理适用的是“二元规则体系”。也就是说对公共财产的管理,既可以适用私法规则,也可以适用公法规则。尽管如此,在实践中,公共财产的管理往往适用的是公法规则,也就是使用公法上的手段、运用公权力,管理公共财产,比如政府往往通过制定相关的规范性文件、发布行政命令、设定行政许可、运用行政奖励和行政处罚等行政方式管理公共财产。

  第三,政府决定的单方性。政府决定的单方性是指在做出公共财产管理决定的过程中,公民的参与只是政府获取信息的一种方式,政府有直接的、最终的决定权。申言之,政府主要是以法律、法规、规章和规范性文件作为做出管理决定的依据,并在独立调查事实的基础上,做出相关的行政行为。公众的意见或者建议以及公众通过协商制定的相关规则仅具有参考价值,对政府做出何种决定并没有法律上的拘束力。以公共听证为例,公共听证是政府了解公众对公共议题意见的方式,通过听证形成的听证意见并不是政府做出决定的事实基础,听证意见是政府做出决定时的重要参考资料。以此来看,政府是公共财产管理规则的制定者和执行者,在公共财产的管理中起着主导作用。

  对于公共财产的治理,政府主导型的管理体制发挥了重要的作用。但是在实践中这一管理体制仍然面临着一些突出问题。首先,如何增强对公共财产管理权力的约束和监督;其次,如何扩大公众参与公共财产的管理;再次,如何协调政府的管理能力与公共财产的复杂性之间的矛盾。这些问题在一定程度上影响了公共财产公共功能的实现,损害了公共财产的效用。为解决这些问题,就需要改革公共财产的管理体制,即从管理型的体制走向治理型的体制。

  从管理型体制

  走向治理型体制

  正如习近平总书记指出的:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”以此理念为指导,公共财产的法律治理体制应当包括以下三个方面的内容。

  第一,建立“多中心”的治理结构。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。”“简政放权”意在削减政府权力,释放市场和社会的活力,发挥社会组织和公民的主动性、创造性。质言之,“简政放权”意味着建构“多中心”的治理结构,政府不再是唯一的决定者和规则的制定者。与政府机构改革的要求相适应,公共财产的法律治理机制也应当是“多中心”的治理结构。“多中心”的治理结构认为,对公共财产的治理存在多个权力中心,政府不再是公共财产治理规则的唯一制定者和执行者。对公共财产享有权利或者利益的公民形成一个个利益团体,在这个利益团体内部,公民可以自主制定公共财产使用的相关规则。也就是说在“多中心”的治理结构下,政府主要承担辅助性的角色,其主要任务是纠正公共财产管理的外部性。

  第二,完善公民参与政府管理公共财产的机制和程序。完善公民参与机制需要保障公民享有知情权、决策参与权和获得救济权。知情权是公众参与的前提,公民参与公共财产的管理需要对公共财产以及公共财产管理的信息有足够的了解,否则公民无法做出正确的决策,对公共财产进行有效的管理。决策参与权要求公民的意见或者建议要能够对公共财产的管理产生实质性影响,即公民的利益诉求要能够反映到公共财产的管理过程中来,作为公共财产管理决定的事实基础。获得救济权是公民参与的保障。无救济即无权利,只有建立有效的救济程序,才能够保障公民的知情权和决策权的实现。为此,一方面应当扩大法院的受案范围,为公民的程序性权利提供全方位的司法保护;另一方面应当完善行政救济程序,强化行政复议程序的中立性。

  第三,合理配置政府的公共财产管理权。要实现公共财产的良好治理,必须合理配置公共财产管理权。首先,要根据事项的性质合理分配中央和地方权力,即全国性的事项由中央管理,地方性的事项由地方管理。其次,将公共财产的管理权力相对集中行使,基于此,笔者建议设立统一的公共财产管理机关,统一行使公共财产的管理权力。比如在新一轮的国家机构改革中,建立了自然资源部,统一负责自然资源的开发利用,就是对权力相对集中行使的尝试。最后,对于跨区域的公共财产,建立跨区域协调机制,比如针对河流和湖泊的治理,我国目前采取了河长制、湖长制,这就从根本上打破了根据行政管辖区域进行管理的制度,整合了公共财产的管理资源,有利于对公共财产进行全面治理。

  习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中指出:“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。公共治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志,为此,就需要建立公共治理的体制、机制,也就是建立公众以主体身份参与到与其有关的事务管理中的规则和制度。据此而言,推进公共财产的体制从管理型向治理型的转变,是国家治理体系和治理能力现代化的要求,也是发挥公共财产的功能,实现公共财产保值增值的关键环节。

 

  (作者单位:中国人民大学法学院)

 

作者简介

姓名:王海洋 工作单位:

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:张赛)
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